1876 (1909), 1921, 1924, 1961, 1982 şeklinde sıralanan yıllar, hem şeklî ve hem de içerik olarak, Osmanlı-Türkiye anayasal gelişmeleri bakımından, dönüm tarihlerini ifade eder. 20 Ocak 1921 tarihli “Teşkilât-ı Esasiye Kanunu” (TEK), bir “en”ler ve “ilk”ler Anayasası olarak da nitelenebilir: “en” demokratik, metin olarak “en” kısa, uygulama süreci olarak da “en” kısa.

Ulusal egemenlik fikrini somutlaştıran bildirilerin kabul edildiği. Erzurum ve Sivas kongreleri (7 Ağustos ve 11 Eylül 1919), 23 Nisan 1920’de Ankara’da toplanan BMM’ye giden yolu açmışlardır. 20 Ocak 1921 tarihli TEK, Türkiye’nin anayasacılık hareketleri içerisinde, kendine özgü birçok yönüyle ilklerin Anayasasıdır. Dünyada eşine az rastlanır bir biçimde, bağımsızlığını yitirmiş bir devletin uğramış olduğu işgale karşı gelişen meşru mücadelenin hukuki esasları, 1921Teşkilât-ı Esasiye Kanunu ile belirlendi. Yerelden merkeze doğru gelişen ve demokratik bir örgütlenme modeli ile oluşan TBMM, ulusal kurtuluş savaşını demokrasi ve hukukla yönetmiş, aynı zamanda ulusal egemenlik anlayışına dayanan yeni bir devlet kurmuştur. TBMM’nin kurucu meclis olarak oluşumu ve çalışma biçimi ile yeni devletin kurucu anayasasının ilkeleri, o güne kadarki siyasal ve anayasal gelişmeler açısından devrim niteliğindedir. 1921 Anayasası’nın yapılışı üç boyutlu bir öneme sahiptir: Osmanlı-Türk anayasal gelişmeleri içerisinde taşıdığı değer, Türkiye Cumhuriyeti’nin demokrasi ve hukuka dayanan temel kuruculuk esaslarını belirlemesi ve bu belirlemenin günümüze ve geleceğe etkisi.

İlk ve son asli kurucu iktidar

1921 Anayasası, “hazırlanış ve kabul özellikleri bakımından Osmanlı-Türk anayasacılığının en demokratik, belki de tek demokratik örneğidir” 1921 Anayasası, aynı zamanda, Osmanlı Devleti ve Türkiye Cumhuriyeti’nde, “millî iradeyi lâyıkıyle temsil eden bir meclis tarafından yapılmış olan tek anayasa”dır

23 Nisan 1920’de toplanan Büyük Millet Meclisi (BMM), üç kanaldan gelen üyelerden oluşuyordu. Heyet-i Mebusan’dan gelen üyeler (Aralık 1919 seçimlerinde belirlenmişti); nüfuslarına bakılmaksızın her livadan eşit olarak seçilen 5’er mebus (belediye meclisleri ve Müdafaa-i Hukuk örgütlerinin yerel yönetim kurulu üyeleri bir tür “ikinci seçmen” sayılmışlardır). Malta Adası üçüncü kanalı oluşturuyordu.

BMM açıldığında, ilk oturumda 115 mebus vardı. Sonradan gelenlerle bu sayı 365’e kadar çıktı (18 Ağustos 1920). Mebuslar partili olmamakla birlikte, “II. Meşrutiyet ve hatta Abdülhamit günlerinin siyasal faaliyetleri içinde pişmiş kişilerdi; çoğu da Müdafaa-i Hukuk Cemiyetlerinin aktif elemanıydı”.

Birinci BMM, milleti hukuken temsil etme özelliğinin yanında, sosyolojik temsil niteliğine de sahiptir. Bürokrat kökenli üyelerin yanı sıra, çiftçiler, serbest meslek mensupları, ticaret erbabı, din adamları, gazeteciler vb. grupların yarattığı “çoğulcu” tablo, yerini ikinci ve daha sonraki dönemlerde, asker-sivil bürokratik kökenli üyelere bırakacaktır. İlk dönem BMM’nin bileşimi, çok partili meclislerin görünümünü andırmaktadır. Bu toplumsal ve düşünsel eşitlik, Meclis’teki tartışmaların itici gücünü oluşturmuştur. TEK, içeriği yönünden olduğu kadar, görüşülmesi ve kabulü açısından da Türkiye siyasal tarihinin en ilginç belgelerinden biridir. İki ay kadar süren anayasa görüşmeleri çok hararetli geçmiştir. Anayasa hakkındaki Meclis görüşmelerinin incelenmesi, “Birinci Büyük Millet Meclisinin idealizmi, vatan sevgisi, bağımsızlık aşkı, siyasî olgunluğu, millî olgunluğu, millî egemenlik ve halkçılık ilkelerine tartışmasız bağlılığı konularında sayısız kanıtlar sağlamaktadır”. Meslekî temsilden referandum ve halk teşebbüsüne kadar pek çok anayasal formülün ciddiyetle tartışıldığı Anayasa görüşmeleri, Birinci BMM’nin sosyal ve fikrî yapısındaki çeşitliliği de yansıtmaktadır.

Anayasa görüşmelerinde, devrimciler ve muhafazakârların, temel sorunlarda bu ara dönem için birliktelik formülleri üzerinde anlaşabilmiş olmaları ilginçtir. Bununla birlikte, Birinci BMM içinde başlangıçtan beri açığa vurulmuş olan siyasal eğilimler, TEK’in görüşüldüğü günlerde henüz siyasal gruplar halinde belirginleşmiş değildi. BMM’de Mustafa Kemal taraftarlarından oluşan Birinci Grup Mayıs 1921’de, onun muhaliflerini bir araya getiren İkinci Grup ise, 1921 sonları ve 1922 başlarında ortaya çıkmıştır.

“En” kısa olması ne anlama gelir?

TEK hem madde sayısı, hem de düzenleme alanı olarak “en kısa” Anayasa’dır. Görüşme usûlleri ve kabul ediliş biçimi bakımından (yasalar gibi yapıldığından), Osmanlı-Türkiye anayasa tarihindeki tek “yumuşak anayasa”dır. TEK’i yapan Meclis, bu özelliğiyle, siyasal tarihimizde “halkın serbest iradesiyle seçilmiş tek kurucu meclis” olmanın ötesinde, devlet için de kurucu bir işlev görmüştür.

20 Ocak 1921 tarihli ve 85 sayılı yasa ile kabul edilen TEK, 23 madde ve “madde-i münferide”den (bir ayrı madde) oluşan kısa bir çerçeve anayasa niteliğindedir. (Bunun başlıca iki nedeni var: Kanun-ı Esasî’nin TEK ile çelişmeyen hükümleri yürürlükte sayılmış; çeşitli eğilimlerin yarıştığı Meclis’te bir “geçiş dönemi”nin asgarî ortak noktalarının saptanmasıyla yetinilmiştir).

Kişi hak ve özgürlükleri ile yargılama gibi temel anayasa konularını düzenlemeyen TEK’in içeriği, dört grupta toplanabilir:

♦ “Türkiye Devleti”: Osmanlı İmparatorluğu’nun var olduğu tarihte onun toprakları üzerinde çıkarılan TEK, “Türkiye Devleti Büyük Millet Meclisi tarafından idare olunur” (md. 3) hükmüne yer vermiştir. Türkiye Devleti deyimi, “etnik kökeni, dili ve kültürü ne olursa olsun, belli bir siyasal coğrafya (Misâk-ı Millî sınırları) içinde yaşayan insanların siyasal birleşmesinin en üst noktası olan yeni devleti bütün kucaklayıcılığıyla ifade ediyordu”.

♦ “Egemenlik”: Egemenliğin kayıtsız millete ait olduğunu öngören birinci maddeye göre, “İdare usûlü halkın mukadderatını bizzat ve bilfiil idare etmesi esasına müstenittir” (dayalıdır). Egemenlik hakkının sahipliği konusundaki köklü dönüşümden sonra, bu hakkın kullanılışı bakımından da, yarı-doğrudan demokrasi anlayışını çağrıştıran bir düzenleme söz konusudur. Ne var ki, 2. madde, “Büyük Millet Meclisi milletin yegâne ve hakikî mümessilidir” kaydını öngördüğünden, temsilî demokrasinin benimsendiği görülmektedir. Anayasa görüşmeleri sırasında önerilen referandum ve halkın kanun teklifi kurumları kabul görmemiştir.

♦ “Erkler Birliği ve Meclis Hükûmeti”: TEK, “İcra kudreti ve teşri selâhiyeti milletin yegâne ve hakikî mümessili olan Büyük Millet Meclisinde tecelli ve temerküz eder” (md. 2) hükmüyle erkler birliği ilkesini benimsemiştir. Böylece BMM, kuruculuk ve yasama yetkilerine ek olarak yürütme yetkilerini de üstlenmiştir (md. 3).

♦ “Yerinden yönetim”: TEK, maddelerinin çoğunu (md. 11-23) merkezî yönetim dışında yer alan yönetim birimlerine ayırmakla, yerel katılım ve yerel demokrasiye verdiği önemi yansıtmaktadır. Taşra yönetimi, vilâyet, kaza ve nahiyelerden oluşur. “Vilâyet Şûraları”, vilâyetler halkınca seçilen üyelerden oluşur. Vilâyet Şûrası bir “İdare Heyeti” seçer. “Nahiye, hususî hayatında muhtariyeti haiz bir manevî şahsiyettir” (md. 16). “Nahiye Şûrası, nahiye halkınca doğrudan doğruya müntehap (seçilen) azadan terekküp eder” (oluşur) (md. 18). Nahiye, halka en yakın özerk bir yönetim birimi olarak öngörülmüştür.

♦ Teşkîlât-ı Esasiye Kanunu’nun, Türkiye için “Bolşevizmin seheri” olabileceği yönündeki görüşe işaret etmek uygun düşer. Mary-Rousselière için böyle bir benzetme “anlamsızdır”: “Sovyet rejimi, aşağıdan yukarıya doğru yapılanmış ve kuralları yukarıdan aşağıya doğru uygulayan müzakereci organlar piramidi ve her bir organa denk düşen yerel yönetim birimlerinden oluşur”. “İdari adem-i merkeziyetçilik eğiliminin dışında, Türk ve Rus organik yasaları arasında kesinlikle hiçbir benzerlik yoktur. Çünkü, ilki, olabilecek en mutlak halli bir meclis hükümeti sistemi içinde parlamentoculuğu kabul ederken; Sovyet örgütlenmesi, meclis hükümet sisteminin bütün olumsuzluklarından kurtulmak ister gibidir”.

♦ Mustafa Kemal; bunu, 5 Aralık 1921 tarihli söylevinde özetler: “Bizim, doğal haklara ve ilahî üst yasaya uygun yasal bir yapımız var. Bu, ne bir doğrudan yönetimdir, ne de Sovyet yönetimidir. Kendine has ayrı karakteri vardır. Bir taklit ürünü değildir, milli istencin doğal ürünüdür (…)”

Uygulama nasıl olmuştur?

Bu yönden de “en”ler belirgindir. “En kısa süre”li anayasa özelliği taşıyan TEK açısından metinle uygulama arasında ayrışma derecesi yönünden benzer bir niteleme yapılabilir mi?

TEK, kısa ömürlü olmasına karşılık, Türkiye’nin siyasal-anayasal hukukundaki büyük dönüşüme damgasını vurmuştur. Üç yıllık zaman diliminde, Kurtuluş Savaşı’nın 1921 Anayasası’nca oluşturulan kurumlar ekseninde başarıya ulaşmasının ardından, saltanatın kaldırılması, Cumhuriyetin ilânı, hilâfetin kaldırılması gibi, yeni Devlet’in sistemini oluşturan hukukî ve siyasal dönüşümler sağlandı.

Uygulama bakımından 1921 Anayasası iki döneme ayrılabilir: Birinci Meclis dönemi ve İkinci Meclis dönemi.

TEK’in en özgün yanlarından biri olan meclis hükûmeti sistemi başarılı bir biçimde uygulanmıştır. İdeolojik çoğulculuk ve demokratik tartışma ortamı, bu döneme damgasını vurdu. Bu saptamalar, Anayasa metni ile uygulama arasında ayrışma olmadığı anlamına gelmemektedir.

TEK, erkler birliği ilkesini koymuş olmakla birlikte, yürütme işlerini Meclis bizzat yürütmemiş, bu görevi İcra Vekilleri Heyeti yerine getirmiştir. Bu Heyet’in giderek güçlenmesi, uygulamayı parlâmenter rejime doğru kaydırmıştır. Bu kayma, yasalar yoluyla pekiştirilmiştir.

Çok farklı görüşteki üyelerden oluşan Birinci BMM’de, TEK’in kabul edildiği günlerden başlayarak çeşitli adlar altında siyasal kümelenmeler ortaya çıktı: Tesanüt Grubu, İstiklâl Grubu, Müdafaa-i Hukuk Zümresi, Halk Zümresi, (…). Mustafa Kemal’in kurduğu “Anadolu ve Rumeli Müdafaa-i Hukuk Grubu” (10 Mayıs 1922), “Birinci Grup” adını aldı. Yaklaşık bir yıl sonra, “İkinci Grup” oluştu. Böylece “inkılâpçı” ve “muhafazakâr” eğilim ayrışmasına tanık olundu.

Misâk-ı Millî programında görüş birliği sağlandığı halde, eski rejime ve onun kalıntısı olan Hilâfet makamına bağlılıkları, muhafazakârları, inkılâpçılardan ayırıyordu. Lozan görüşmelerinin Meclis’te yol açtığı belirsizlik ve karışıklıklar ortamında Mustafa Kemal, “Halk Fırkası” adıyla bir parti kuracağını açıkladı (6 Aralık 1922).

BMM, 1 Nisan 1923 tarihli oturumunda seçimlerin yenilenmesine karar verdi. 15 Nisan günü Birinci Meclis, son kez toplandı. Mustafa Kemal, kendi grubu adına milletvekili adaylarını bizzat belirledi.

11 Ağustos 1923’te çalışmalarına başlayan ikinci dönem Meclis, 29 Ekim’de Cumhuriyet’i ilân etti. Meclis’in 3 Mart 1924’te kabul ettiği yasa ile, hilâfet makamı kaldırıldı. Aynı gün kabul edilen iki yasa ile, lâiklik yolunda önemli adımlar atıldı: Şeriye ve Evkaf ve Erkân-ı Harbiye-i Umumiye Vekâletlerinin İlgasına Dair Kanun ile Tevhid-i Tedrisat Kanunu.

[Birinci Meclis döneminde, meslekî temsil ve yerinden yönetimin genişletilmesi üzerine yapılan tartışmalar, ikinci dönemde gündeme gelmemiştir. Böylece, birinci dönemin halkçı ve devrimci anlayışı geride kalmış oldu. Buna karşılık, 1921 Anayasası’nın uygulamaya geçirilemeyen hükümleri de, yerinden yönetime ilişkin hükümlerdir].

Gazi Mustafa Kemal’in Temmuz 1923’te kaleme aldığı “Teşkilât-ı Esasiye Kanunu” projesi, Cumhuriyet’in ilânı için “Teşkilât-ı Esasiye Kanununun bazı Mevaddının Tavzihan Tâdiline Dair Kanun”un (29.10.1923) hazırlanmasında çerçeve oluşturdu. 114 maddeden oluşan anılan proje, daha sonra hazırlanacak olan 1924 Anayasası için de belli ölçüde çerçeve oluşturdu.

Söz konusu anayasal metinlerde dikkat çeken nokta, hep “Türkiye ve Türkiye Devleti” (1921), “Türkiye reisicumhuru”, “Türkiye Büyük Millet Meclisi”, “Türkiye Devleti Büyük Millet Meclisi” (1923) deyimlerinin yeğlenmiş olmasıdır. Gazi Mustafa kemal imzalı Anayasa Taslağı’nda ise, “Türkiye Devleti” ve “Türkiye Cumhuriyeti” deyimleri yanında, yurttaşlık bakımından “Türk” sıfatını kullanmakla birlikte, asıl dikkat çekici olan, “Türkiyeli” deyiminin kullanılıyor olmasıdır.

“Türkiye Cumhuriyeti Tebaasının Hukuk-u Umumiyesi” başlıklı bölümün ilk maddesi şöyle: “Türkiye Devleti tabiiyetinde bulunan efradın cümlesi bilâistisna Türk sıfatını taşırlar. (…)” (md. 16). Bununla birlikte, “Mevadd-ı Esasiye” (Temel maddeler) başlıklı Birinci Bölümde, “Türkiyeliler”, özgürlüklerin öznesini oluşturmaktadır (md. 12-15). (…)

1921 Anayasası ve dönemine dönecek olursak; uygulama süresi yoğun ancak kısa olmuş; bununla birlikte, sonraki dönemler için, hatta bugünkü tartışmalar bakımından da derin izler bırakan bir “anayasacılık hareketi” başlatmıştır. Bu hareket, “en”ler ve “ilk”lerle özgün ve özgül olma özelliğini hep korumuştur. Bu sadece, halkın serbest iradesiyle seçilmiş tek kurucu meclis “özelliği” taşımasından değil, aynı zamanda Devlet’i kuran bir anayasa olmasından kaynaklanmaktadır.

“Ulusal Kurtuluş, başta TEK ve BMM olmak üzere, demokratik kurum, ilke ve yöntemlerle kazanılmış olduğundan, yeni ulusal-demokratik değerler ilerki anayasal gelişmeleri de etkilemiştir. Cumhuriyet, ulusal egemenlik ve TBMM’nin üstün yeri gibi esaslar, ‘Kurtuluş Anayasacılığı’ndan ‘Kuruluş Anayasacılığı’na geçen miraslardır”.

100. yılında nasıl okunmalı?

1921 TEK, “devlet anayasa ile doğar ve anayasa ile yaşar” olgusunu yansıtan, sadece Türkiye açısından değil, dünya ölçeğinde de özgün bir metin ve süreci yansıtır. 1924, 1961 ve 1924, 1961 ve 1982 Anayasalarının yapım tarzı, özellikleri ve sonuçları bakımından incelenmesine girmeksizin 2021 yılı için öncelikle şu olgu ve acı gerçek kaydedilmeli: Cumhuriyeti, Türkiye Büyük Millet Meclisi ve Hükümeti kurdu; ancak bugün Türkiye hükümetsiz olduğu gibi Meclis de işlevsiz kılınmıştır. Başka bir ifade ile, yüz yıl önce Anayasa yoluyla Devleti kuran Meclis, bugün kendi gündemini bile belirleyememektedir. .Bu nedenle, demokratik anayasa arayışı meşru olduğu gibi, 1920 ve 1921 mirasına saygının bir gereğidir.

Sonra, arayışta hangi ad ve slogan öne çıkarılırsa çıkarılsın, TBMM, yeni siyasal ve anayasal yapının ekseni olarak kabul edilmelidir.

Nihayet, demokratik anayasa, en katılımcı yöntemle ve elden geldiğince siyasal çekişmelerin dışında üç aşamada tasarlanmalı: gecikmeli de olsa, son aylarda yapıldığı üzere ilkeler üzerine öneri metinleri veya raporları, ilk aşama; yasama-yürütme-yargı erklerini kapsamına alacak biçimde anayasa öneri metninin yazımı ve üzerinde uzlaşma sağlanması, ikinci aşama; tam metin olarak yeni anayasa yazımı ise, üçüncü ve son aşama.

***

Kaynakça:

André-Mary-ROUSSELIERE, La Turquie constitutionnelle, These pour le doctorat, 1928.

Ergun ÖZBUDUN, 1921 Anayasası, Atatürk, Kültür, Dil ve Tarih Yüksek Kurumu Atatürk Araştırma Merkezi, Ankara, 1992.

Bülent TANÖR, Osmanlı-Türk Anayasal Gelişmeleri, Cogito, 10. baskı, ss. 225-289.

Bülent TANÖR, Kurtuluş-Kuruluş, YKY, İstanbul, 1998.

Türkiye Cumhuriyeti İlk Anayasa Taslağı, Tıpkı Basım, (C. DÜNDAR’ın önsözü ile), (Kentbank Tarafından Cumhuriyet’in 75. Yılı vesilesiyle basılmıştır), İstanbul, Ekim 1998.

1921 Anayasası üzerine çok sayıda Türkçe ve yabancı dillerdeki kaynaklar, yakında yayımlanacak olan “100. Yıl Armağan” kitabında yer almaktadır.