Kamu kaynaklarının kullanımında Türkiye, "tek bütçe", "tek Hazine" sistemini uygulayan bir ülkedir.

Demokratik ülkelerde bütçeyi; idare, yargı ve yasama organı denetler.

Bu denetim yetkisini Anayasa’dan alır ve amacı vatandaşın ödediği vergilerin yasalara, kalkınma planı, yıllık program ve bütçe amaçlarına uygun harcanıp harcanmadığının saptanması ve varsa yolsuzlukların ortaya çıkarılması ve yargıya intikal ettirilmesidir.

Devlet vergi toplama ve harcama faaliyetlerini başta Anayasa olmak üzere, "mali anayasa" olarak bilinen 5018 sayılı Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanunu’na ve ilgili gelir ve gider kanunlarına göre yapmak zorundadır.

Bu sistem içinde "bütçe birliği" ilkesine uygun olarak tek bütçe kullanılır ve merkezi yönetim kapsamındaki kamu idarelerinin gelir, gider, tahsilat, ödeme, nakit planlaması ve borç yönetimi Hazine birliğini sağlayacak şekilde yürütülür.

Bu nedenle de tek bütçe ve tek Hazine vardır.

Bu tekliği sağlamak için bütçe ilkeleri belirlenmiştir. Merkezi idarenin tüm gelir ve gideri bütçede görünür, belli gelirler belli giderlere tahsis edilemez, bütçe şeffaf olur. Gelir, gider, tahsilat, ödeme ve borç yönetimi de tek Hazine tarafından yapılır.

İki bütçe

Anayasal ve yasal çerçeve bu olmasına karşın Türkiye’nin son yıllarda tek bütçe ve tek Hazine uygulamasından uzaklaştığı gözleniyor.

Bütün kamu kaynaklarının tek bütçe ile yönetilmesi, gelir ve giderlerinin tek bütçe içinde olması gerekirken, bütçe dışına çıkarılan kaynaklar nedeniyle fiilen "iki bütçe"li bir sisteme geçildiği görülüyor.

Bütçe dışında oluşturulan fonların büyüklüğü, önemli bir kamu kaynağının gelir ve harcama açısından, bütçe ilkeleri, Kamu İhale Kanunu ve Sayıştay denetiminin dışında yapıldığını gösteriyor.

Rahmetli Turgut Özal döneminde de bütçe dışına çıkarılan fonlar, denetim dışında yönetildikleri için kontrolden çıkmış ve bu fonlar kaldırılarak veya tasfiye edilerek yeniden bütçe içine alınmış, bütçe ve Hazine birliğine yeniden dönülmüştü.

Bugün ise bütçe dışı fon uygulamasının tekrar yaygınlaştığını görüyoruz.

Özellikle Cumhurbaşkanlığı hükümet sisteminde Türkiye’nin "iki bütçeli" hale geldiğini, Bütçe Kanunu dışındaki fiili bütçenin mali denetim açısından merkezi denetim organlarının dışına çıkarıldığını gözlüyoruz.

İki Hazine

Ayrı durum Hazine için de geçerli.

Bütçe dışındaki fonların yönetimi Hazine dışında olduğu için iki bütçe gibi "iki Hazine"den de söz edebiliriz.

İkinci Hazine’ye yeni sistemde Cumhurbaşkanı’nın başkanlığında yönetilen Varlık Fonu en büyük ve en önemli örnek olarak gösterilebilir.

Bütçe dışındaki fonların ortak özelliği Kamu İhale Kanunu ve Sayıştay denetiminin dışında tutulmuş olmalarıdır.

Bu nedenle Kamu İhale Kanunu’nun öngördüğü usullere bağlı olmadan ihale yapabilmekte ve Sayıştay denetimi dışında tutuldukları için de hesap verebilir olmaktan çıkmaktadırlar.

Gelir toplama ve harcama faaliyetleri de  Kamu Mali Yönetimi ve Kontrolü Kanunu’nun kapsamı dışında kalmaktadır.

Bu durum demokrasinin temel ilkelerinden olan bütçe hakkı, şeffaflık, hesap verilebilirlik açısından önemli bir gerileme ve kayıp oluşturmaktadır.

Erdoğan - Davutoğlu tartışması

Son dönemde kamu ekonomisi ve maliyesi açısından ortaya çıkan bu ikili tablo eski sistemdeki tek bütçe, tek Hazine yapısına oranla hukuka uygun olmayan, yasal dayanaktan yoksun işlemler yapılması açısından daha büyük risk taşımaktadır.

Gerek Cumhurbaşkanı Tayyip Erdoğan ile CHP lideri Kemal Kılıçdaroğlu arasındaki Tank-Palet Fabrikası tartışmasının gerek eski Başbakan Ahmet Davutoğlu arasında yaşanan Şehir Üniversitesi ve kayırma tartışmalarının kaynağını da bu ikili yapı oluşturmaktadır.

Eski sistemde kamu ihaleleri, İhale Kanunu’ndaki usullere göre ve rekabet koşullarında yapılır, ihale devletin ihtiyacı olan mal ve hizmeti kamu çıkarları açısından en uygun fiyata ve en kaliteli şekilde sağlayabilecek yükleniciye verilirdi.

İhaleye tek başvuru varsa, o ihale yapılmaz, rekabet koşullarının oluşması beklenirdi.

Bir iş; gemi, uçak, tank, elektronik savunma sistemleri gibi çok özel uzmanlık gerektiriyorsa, bu durumlarda da bu konularda uzman özel kuruluşlar davet edilir, az sayıda da olsa yine rekabet koşullarında ihale yapılırdı.

Ayrıca büyük kamu ihaleleri sonuçlandıktan ve yüklenici ile sözleşme bağıtlandıktan sonra, sözleşme işe başlamadan önce Sayıştay’a gönderilir, bu kurumdaki uzman denetçiler tarafından mevzuata uygunluğu incelenir ve uygunluk onayı verildikten sonra işe başlanabilirdi. Bu, harcamadan önce denetim niteliğindeydi. İhale Kanunu’nun usulleri ve Sayıştay denetimi, yolsuzlukların önlenmesinde etkili olur, mevzuata uygunluk, Hazine kaybının önlenmesi, kayırmacılığa set çekilmesi açısından etkili olurdu.

Bütçe dışında önemli büyüklüğe varan fonların bu denetim ve fren mekanizması dışında kalması siyaset alanındaki iddiaların temel nedenini oluşturuyor.

Eski sistemdeki denetim mekanizmaları ve ilgili yasaların kapsamı geçerli olsaydı, tartışma konusu olmazdı.

Benzeri iddiaların sadece bütçe dışındaki kamu kaynakları için değil bütçe içindeki kamu kaynaklarının dağıtımı konusunda da dile getirilmesinin nedeni de, genel bütçe içindeki kurumların merkezi denetim organlarınca denetlenmesinin etkisiz hale getirilmesidir. Bu kurumlarda da "ben yaptım oldu" anlayışının hakim olması, denetim organlarının yetki ve işleyişinin zayıflatılması muhalefetin kuşku ve iddialarının ana kaynağıdır.

Türkiye’nin eskiden olduğu gibi tek bütçe, tek Hazine sistemine dönmesi; kamu kaynaklarının amacına, yasalara uygun, şeffaf, verimli bir şekilde kullanılması ve denetlenebilmesi açısından çok yararlı olacaktır.