Planlama yazı dizisinin devamı olarak bu hafta Güney Kore deneyimini ele aldım. Güney Kore, hem ana akım hem de eleştirel kurumsalcı literatürde farklı yönleri öne çıkarılarak ele alınan ve yoksul ülkelere örnek gösterilen bir ‘kalkınma’ deneyimine sahip. Takdir edersiniz ki, bir gazete yazısında konuyu tüm boyutlarıyla ele almak mümkün değil. Ancak planlama tartışmasına odaklanarak Güney Kore deneyimini ele alabiliriz. Geçen hafta tartıştığım Hindistan deneyiminden farklı olarak Güney Kore, ‘yol gösterici planlamanın’ değil ‘disipline edici planlamanın’ bir örneği olarak görülebilir.

Bu yazıda Alice Amsden’in The Rise of ‘The Rest’: Challenges to the West from Late-Industrializing Economies (Geri Kalanların Yükselişi: Geç Sanayileşen Ekonomilerden Batı’ya Meydan Okumalar) kitabında Güney Kore deneyimini açıklamak için önce çıkardığı iki özelliği vurgulayacağım: Karşılıklılık ilkesine dayalı sübvansiyon tahsisi ve disipline edici planlama. Bu argümanı, Güney Kore deneyiminin askerî-otoriter rejim altında gerçekleşmesi, emeğin baskılanması ve Soğuk Savaş ortamında ABD desteğinin sürekliliği gibi etkenler zemininde ele alıyorum.

Karşılıklılık

Amsden, geç sanayileşenlerin ‘piyasa başarısızlıklarını’ telafi etmek için sübvansiyonları performans koşullarına bağlayan bir ‘karşılıklı denetim mekanizması’ kurduklarını savunur: Gümrüksüz girdi, ucuz uzun vadeli kredi ve dış rekabete karşı gümrük duvarlarıyla koruma gibi destekler, ölçülebilir hedeflerle (ör. ihracat oranı, yerelleşme/yerli katkı, asgari ölçek, borç-özsermaye tavanı) eşleştirilir ve bedava rant dağıtımı değil sonuç odaklı teşvikler amaçlanır.

Serbest bölgelerdeki tipik formül gümrüksüz girdinin tamamının ihracatçı sektörlerde kullanılmasıdır. Güney Kore’de ihracat hedefleri planlama disiplini içinde özel sektörle müzakere edildi ve kamu bankalarının uzun vadeli kredileri ihracat performansına bağlandı. Böylece teşviklerin sürekliliği otomatik olmaktan çıkarıldı ve performansa bağlandı.

Bu yaklaşımın özü şu: Destek varsa, karşılığında ölçülen bir sonuç da olmalı. Böylece devlet, ‘öğrenme/verimlilik’ için kaynak aktarırken firmaları sınanabilir standartlarla disipline eder. Bu sayede desteklerin kalıcı ranta dönüşmesi de sınırlandırılır. Bu sistem, kalkınmacı devlet yaklaşımının özünü oluşturur.

Disipline edici planlama

Güney Kore’deki planlama uygulaması 1961 askeri darbesinin hemen ardından Ekonomik Planlama Kurulu’nun (Economic Planning Board, EPB) oluşturulmasıyla başladı. Planlama ile bütçe, finansman, istatistik ve arz yönetimi tek çatı altında toplandı. Beş Yıllık Planlar ile altyapı ve sektör öncelikleri belirlendi; bankalar millîleştirilerek düşük faizli krediler devlet kontrolünde hedef sektörlere aktarıldı. Yukarıda özetlediğim karşılıklılık ilkesinde ya da bu ‘havuç-sopa’ düzeninde finans, disiplinin ana kaldıraçlarından biriydi. Kurumsal mimari, hedeflerle araçlar arasındaki bağı güçlendirdi ve uygulama kapasitesini artırdı.

1970’li yıllarda dışa açılma tercihi de bu disipline edici planlama uygulamasını sağlamlaştırdı: İhracata dayalı sanayileşme, yerli ve ABD’li uzmanların tavsiyeleriyle resmen strateji hâline geldi; planlar ve teşvik mimarisi bu doğrultuda kurgulandı. İhracata dayalı sanayileşme stratejisi, karşılıklılık ilkesiyle birleştiğinde, firmaların devletin planda belirlediği hedeflere ulaşmak için daha fazla çabalamasını teşvik eden bir yapı ortaya çıktı. Plan-bütçe-kredi eşgüdümü, sektör bazında izleme ve geri bildirim döngülerini de besledi.

Şunu belirtmek gerekir ki kamu yönetimi alanındaki bu başarılı adımlar ve Güney Kore’nin hızlı sanayileşmesi, açık biçimde askerî-otoriter bir kurumsal mimari altında gerçekleşti. 1961 darbesiyle başlayan Park yönetimi, 1972’deki Yushin düzeniyle perçinlendi, siyasal hakları daha da daraltarak ‘kalkınma’ gerekçesiyle muhalefet ve toplumsal örgütlenme sınırlandırıldı. Yönetim, istikrar ve büyüme hedefleri uğruna, ifade ve örgütlenme özgürlüklerinde ‘geçici’ kısıtlara başvurdu. Bu çerçeve, siyasal muhalefetin ve sivil toplumun hareket alanını daralttı.

Buraya kadar Amsden’in yaklaşımlarını özetledim. Bu açıklamaya, Güney Kore’nin kalkınma deneyiminin üç önemli unsurunu ya da kalkınma mimarisinin üç önemli temel taşını da eklemek gerekir. Aşağıda sırasıyla açayım.

Otoriter emek rejimi

Bu mimarinin ilk temel taşı, otoriter emek rejimiydi. Sendikal alan devlet gözetiminde yeniden tasarlandı. Bağımsız sendikal örgütlenme sistematik biçimde sınırlanırken grevler sık sık idari ve kolluk müdahaleleriyle bastırıldı.

Ücretler uzun süre politik baskıyla düşük tutuldu, çalışma süreleri uzadı, asgari ücret düzenlemesi 1988’e kadar yürürlüğe girmedi. Böylece ihracata dayalı üretim için gereken maliyet avantajı, büyük ölçüde emeğin pazarlık gücünün kısıtlanmasıyla sağlandı. Bu ortam, işyeri düzeyinde temsilin zayıf kalmasına ve toplu pazarlık kapsamının daralmasına yol açtı.

Devlet-sermaye iş birliği

Devlet-sermaye iş birliği kalkınma mimarisinin ikinci ayağıydı. Bankaların millîleştirilmesi sayesinde uzun vadeli ve düşük faizli politika kredileri, hedef sektörlere ve seçilmiş firmalara yönlendirildi. Bu kaynaklara erişim, ihracat, kapasite ve yerelleşme gibi ölçülebilir standartlara bağlandı. Hedefleri karşılayamayanlara kredi kısıntısı, vergi incelemesi ve idari yaptırımlar uygulandı.

Böylece bir yandan büyük sermaye grupları (chaebol) hızla ölçek kazanırken, öte yandan finansal muslukların açılıp kapanması ‘havuç-sopa’ yoluyla disiplin üretti. İşçi sınıfı ise bu büyüme koalisyonunun dışında bırakıldı. Verimlilik artışlarının dağılımı uzun süre dengesiz seyretti.

Jeopolitik bağlam

Üçüncü ayak jeopolitikti. Soğuk Savaş koşullarında ABD, 1945–1960’lar boyunca askerî/ekonomik yardımlar ve proje finansmanları sağlandı. Kuzey ve Güney Kore arasındaki savaşın (1950–1953) bıraktığı yıkım, güvenlik şemsiyesi ile ekonomik yardım kanallarını stratejik bir zorunluluk hâline getirdi. 1953’te imzalanan karşılıklı savunma düzenlemeleri ve ABD üslerinin Güney Kore’ye yerleştirilmesi, güvenlik kaygılarını mali destek ve pazar erişimiyle doğrudan ilişkilendirdi. İçeride ise antikomünizm, rejimin siyasal meşruiyet anlatısının omurgasıydı. İşçi hareketi ve öğrenci muhalefeti sıklıkla ‘komünist tehdit’ söylemiyle bastırıldı.

1965’te Japonya ile normalleşme sonrasında resmî krediler ve ticari dış krediler artarken, EPB dış borçlanmanın bileşimini ve dağıtımını yakından yönetti. Devlet, ticari kredilerin büyük bölümüne kefil oldu. İhracata dayalı sanayileşme tercihi, bu güvenlik ve finansal şemsiye altında mümkün ve sürdürülebilir hâle geldi. Aynı zamanda ABD ve Japonya ile ticari entegrasyon yeni pazar kanalları açarken, dış borç dinamiklerinin dikkatle yönetilmesini zorunlu kıldı.

Mucize söylemini aşmak

Amsden’in Güney Kore deneyiminden kapitalist gelişme açısından çıkardığı ders yerinde: Teşvikler koşullu ve ölçülebilir olmalı; kaynak performansa bağlandığında verimlilik ve öğrenme için kalıcı bir disiplin oluşur. Ancak Güney Kore deneyiminin gösterdiği üzere bu disiplin, otoriter siyaset, emeğin baskılanması ve dış kredi/pazar şemsiyesiyle birlikte çalıştığında sonuç verdi. Yani bu ‘kalkınma başarısı’, kurumsal tasarımla birlikte özgül bir güç dengesi ve jeopolitik bağlamın ürünüdür.

Bu nedenle ‘mucize’ söylemini aşmak ve deneyimi olduğu gibi görmek gerekir. Güney Kore örneği, plan-bütçe-kredi eşgüdümünün ve karşılıklılığın önemini teyit ederken, aynı zamanda bunun bedelini kimin ödediği ve kırılganlıkların nasıl biriktiği sorularını da gündemde tutar. Başka ülkelere ‘model’ aktarımı konusu ise oldukça sorunludur. Güney Kore deneyiminin konumuz açısından önemi, kalkınma planlamasının ‘disipline edici planlama’ türüne verilebilecek bir örnek olmasından gelir.

Önümüzdeki bölümde, bu çerçeveyi Latin Amerika deneyimleri üzerinden tartışarak hem benzerlikleri hem de farkları inceleyeceğim. Sonunda ise Türkiye’deki planlama deneyimini bu genel tartışmaya yerleştirme niyetindeyim.