Kitap yazılarında bugün kırk yıl öncesinden bir çalışmayı hatırlatmak istiyorum; özellikle yerel yönetim ve yönetime yurttaş katılımı konularıyla ilgilenenlere yararı olabilir. Bir de, yerel seçimler yaklaşırken biraz da yerel yönetim konuşmuş oluruz. Yakın zamanda (2022) vefat eden Yıldızhan Yayla’nın 1982’de yayınladığı ve özgün bir katkı niteliğindeki kitabı; ‘Anayasalarımızda Yönetim İlkeleri, Tevsi-i Mezuniyet ve Tefrik-i Vezaif’ (İ.Ü. Siyasal İlimler Fakültesi Yayını) İki kavramı, bugünkü Türkçe’de ‘yetki genişliği’ ve ‘görev ayrımı’ ilkelerinin karşılığı kabul edebiliriz.

Merkezi yönetim ve yerel yönetim ilkelerinin, mevzuat ve uygulamanın, Osmanlı-Türk anayasacılığında ilginç bir seyri var. Bir asırdan uzun süredir şu ya da bu ölçüde ahaliden, hesap sormak ve vermekten söz ediliyor. Cumhuriyet devrinde de halk övgüsü ile halktan duyulan endişeyi bir arada gözlemlemek mümkün. Halkın yönetime katılımının gerekli olduğu genellikle kabul edilse de, bunun ölçüsü konusunda uzlaşılamamış. Hâliahzırdaki ‘beka kaygısı’ söylemi yeni değil, Osmanlı’nın çözülme döneminden bugüne dile getiriliyor ve Osmanlı’dan Cumhuriyet’e ‘aydın’ zümrenin asıl kaygısı hemen her zaman, ne yapar eder devleti kurtarırız, kurtardıktan sonra ise ne yapar eder bölünmesini engelleriz. Bunda İmparatorluğun dağılması ve Cumhuriyet’in bir imparatorluk bakiyesi oluşu kadar, büyük toprak kayıpları, ardından kurulan ulus devletin temel ideolojisinin ve o ideolojinin dinmez bir ‘Sevr’ travmasıyla malul oluşunun etkisi olsa gerek.

Cumhuriyet öncesinde tebaa idi, Cumhuriyet ile yurttaş olundu, ancak ulus devlet ideali doğrultusunda zapturapt altında tutulması gereken bir yurttaşlık bu. ‘Emperyalizme hizmet ve meyletmeyen batıcılık, Diyanet denetimi altında dindarlık, ırkçılığa varmayan milliyetçilik’ üçlü sac ayağının yurttaşı, kendi kendisini temsilcileri eliyle yönetsin, ancak ipin ucu fazla kaçmasın! Anayasada yerel yönetime ve halk katılımına yer verilsin, ancak ‘birlik ve beraberlik’ gereksinimi ile ‘ülke gerçekleri’ ihmal edilmesin. 1876’dan 1980’e dek yerel idare ilkesinin seyrini anlatan Yayla, kitabını şu cümleyle bitirmiş: “… gönüllerde, düşüncelerde özleme ve tutkuya dönüşen ilkeler, anayasalarda yıldızlaşsalar bile, gerçeklere yenik düşmekten kurtulamıyorlar.” Günümüz için de son derece anlamlı bir ifade.

Malum, toprağımızın ilk anayasası, mutlak monarşiden ‘meşruti’ monarşiye geçişin belgesi Kanunu Esasi 23 Aralık 1876 (7 Zilhicce 1293) tarihli. Anayasa’nın ilk maddesi, Devleti Osmaniye tanımının parçası: “Devleti Osmaniye memalik ve kıtaatı hazırayı ve eyalatı mumtazeyi muhtevi ve yekvücud olmakla hiçbir zamanda hiçbir sebeple tefrik kabul etmez.” Görüldüğü üzere, ilk anayasanın ilk maddesi anlaşılabilir gerekçelerle ‘yekvücud’ olmaktan söz ediyor.

Anayasa’nın tam olarak nasıl bir yerel idare yöntemi benimsediği de bu tarihlerden itibaren hep tartışma konusu oluyor. Osmanlı ülkesinin yönetimi nasıl adlandırılmalıydı, II Abdülhamit’in Mithat Paşa’ya hitaben yazısında ‘hukuku merkeziyeti muhafaza’ kaydı yer alıyorken, Anayasa’ya göre Osmanlı’nın yönetimini ademimerkeziyet mi yoksa ‘tevsii mezuniyet’ (yetki genişliği) olarak kabul edilmeliydi, Mustafa Şeref’in dediği gibi “aynı zamanda ademimerkeziyet de mevcut” mu idi, yoksa Recai Galip Okandan’ın ifadesiyle “kendine mahsus karakteri haiz feodal bir bünye, mahalli idareleri andıran bir durum” mu söz konusuydu?

Yıldızhan Yayla, gerek 1876 gerekse sonraki anayasalardaki yerel idare ilkelerine ilişkin farklı ve karşıt değerlendirmeleri vererek, ayrıca, anayasaların hazırlık aşamalarında iç ve dış siyasi-idari-düşünsel koşulları özetleyerek, konunun ele alınışındaki çeşitliliği başarıyla anlatıyor. Bu çerçevede, örneğin 1876’nın ‘ortamını’, Mithat Paşa, Ziya Paşa, Namık Kemal gibi ‘münevverlerin’ gelişmeler üzerindeki etkisini görmeyi ihmal etmemiş oluyoruz. Yine, II. Meşrutiyet’te Jön Türklerin, İT Cemiyeti’nin, merkeziyetten ya da ademimerkeziyetten yana olanların düşünce ve polemiklerini de.

Burada, Yayla’nın çalışmasından vardığı bazı sonuçları aktarmakla yetineceğim.

Sultanın tartışmasız en güçlü konumda olduğu ve bu nedenle hak ve özgürlüklere ilişkin çoğu ilkenin değerini yitirdiği Birinci Meşrutiyet anayasasının başat amacı ‘kanuni’ ve ‘nizami’ bir idare kurmak. Bir yandan halkın idare ve memurları denetleyebileceği, diğer yandan memurların da korunabileceği bir denge yaratılmak isteniyor; “Zira, memurlar, vekiller de dahil olmak üzere, Padişah adına görev yapmaktadırlar.” Çünkü ‘milletin vekaleti’ gibi bir anlayış yok. Ayrıca, son karar merci Sultan. II. Meşrutiyetle birlikte bazı değişiklikler olacak tabii.

Anayasa, asıl konumuz olan taşra örgütüne, ‘Vilâyat’ başlıklı 108. maddede yer veriyor ve anayasacılığımızı ‘yetki genişliği-görev ayrımı’ ilkeleriyle tanıştırıyor: “Vilayatın usulü idaresi, tevsii mezuniyet ve tefriki vezaif kaidesi üzerine müesses olup derecatı, nizamı mahsus ile tayin kılınacaktır.” Demek ki, ülkenin en büyük mülki birimi, eyalatı mümtaze dışında, ‘vilâyet’ adını alacak; derecesi ise, kanun olması gerekmeyen ‘nizamı mahsus’ ile belirlenecek. Vilayetler ‘livalara’, livalar ‘kazalara’ ayrılıyor. Bu arada, 111. maddede ‘Cemaat Meclisleri’ (milletler, yani Müslüman olmayanların meclisleri) var. İlk maddede geçen ‘Eyalatı Mümtaze’ ise devletin bütünlüğü içinde kabul edilen, birbirinden ayrı nitelikleri olan bazı imtiyazlara sahip yerler; Sisam Emirliği, Mısır Hidivliği, Girit, Tunus Eyaleti, Bulgaristan Emirliği, gibi.

Yukarıda, Yayla’nın anayasaların yapıldığı zamanların düşünce ‘ortamından’ da söz ettiğini söyledim, bence kitabın en yararlı yanlarından biri bu. Salt metinler arasında sıkışıp kalmadan, onların yaratıldığı siyasi ve entelektüel koşulları da bilmek, bazı isimlerden, parti ve derneklerden haberdar olmak çok önemli. Bunlara yakından bakınca görülüyor ki, 1876 metnindeki yerel yönetim ilkelerini daha ademimerkeziyetçi ya da merkeziyetçi yönde yorumlayanlar ve kendi programlarında ademimerkeziyet ilkesine güçlü bir biçimde yer verenler mevcut. Sabit olan bir şey ise savunanları olsa da, irili ufaklı adımlar atılsa da, hatta İmparatorluğun sonlarına doğru ‘komün’ idareleri dahi gündeme gelmiş olsa da, yönetenlerde ademimerkeziyete karşı olumsuz bir önyargının oluşu. Hal böyleyken, anayasada her ne kadar yetki genişliği ve görevler ayrımı ilkelerine yer verilmiş olsa da, Yayla’nın sözcükleriyle “merkeziyetin olağan kural olduğu” gerçek.

Devrin yerel yönetim tartışmalarında akla gelen ilk isim olan Prens Sabahhaddin’in, “siyasi endişeler nedeniyle” önce daha ihtiyatla (ademimerkeziyeti, yetki genişliği ile bir sayan) savunduğu ilkeyi, yıllar içinde daha güçlü şekilde dile getirişi; ademimerkeziyet konusunda önemli tespitleri olan Ahmet Nazif ve Muslihiddin Adil gibi müelliflerin ‘yetki genişliği’ yorumları ile tevsii mezuniyeti ‘merkeziyetle’ bağlantılı görenlerin (Mustafa Şeref, Emrullah Bey gibi) değerlendirmeleri ilgi çekici. Sözün özü, Meşrutiyet yılları boyunca Kanunu Esasi’deki ilkelerin niteliği, ademimerkeziyetçi olup olmadığı, neye ne ölçüde izin verdiği tartışılagelmiş. Tabii, II. Abdülhamit tarafından otuz yıl boyunca askıya alınmış bir anayasadan söz ettiğimizi unutmayalım!

Sonrası malum. Kurtuluş Savaşı, Millî Mücadele’nin anayasası olan 1921 tarihli Teşkilat-ı Esasiye’nin anayasacılığımızda ilk ve son kez yer verdiği geniş yetkileri (idari muhtariyet) olan yerel yönetimler ve ‘muhtar’ yerel yönetim anlayışını reddederek ‘merkeziyetçilikte’ karar kılan 1924 Teşkilat-ı Esasiye Kanunu.

Tarihsel süreçte en ilgi çekici ve heyecan verici metinlerden birinin 1921 Anayasası olduğunu söylemek isterim. 23 madde ve bir ek maddeden oluşan kısacık anayasa, 10. maddesinden itibaren yerel yönetimleri düzenlemiş, vilayet (en büyük birim) ve nahiyelere (en küçük birim) ‘muhtariyet’ tanıyarak çok sayıda yetki vermiştir. Ne kadar uygulanabilmiştir, bu başka mesele; ancak muhtariyet yönteminin, kabulünden üç yıl sonra neredeyse hiç tartışılmadan terk edilmesi hakikaten dikkat çekici. Bugün konumuz bunun gerekçeleri değil, başka yazılara kalsın.

Yayla, her iki anayasadaki yerel yönetim ilkelerini de ayrıntılı biçimde inceliyor. 1921 Anayasası faslında, 1921’de ‘ademimerkeziyetin asli ve genel’ olduğunu, buna mukabil mahalli muhtariyetin sınırı (umumi müfettişlikler) bulunduğunu, anayasanın ‘mutlak bir muhtariyete’ izin vermediğini anlatırken, paragrafa, “Milli birliğe en fazla ihtiyaç duyulan bir dönemde…” ifadesiyle başlıyor. 1921 için yanlış bir tespit değil bana kalırsa; ancak, aynı ‘endişe’ 1876’da, 1908’de, 1921 ve Cumhuriyet’in muhtelif dönemlerinde de söz konusu. Tarihimizin bir özelliği de herhalde, milli birliğe ‘en fazla’ gereksinim duymadığımız bir dönem yaşanmamış olması. Bir de, devletlûya ‘ahali’ beğendirememek! Belki de ‘merkeziyet sever’ yönetim ilkesine bu denli heveskâr olunmasının bir nedeni de budur. Bakalım, bu halk kendisini devletine ne zaman beğendirebilecek!

İki ay sonra 1924 Anayasası’nın 100. yıldönümü olduğu için bu konuları daha sık yazacağım. İlgili olanlara, özellikle öğrencilere, çok iyi bir başlangıç kitabı olarak Yıldızhan Yayla’nın çalışmasını öneririm.